고대의 지방 행정조직은 그 권한이 오늘날과 달리 막강했습니다. 지방관은 군사, 행정, 사법의 권한을 모두 가졌습니다. 한편으로 고대국가는 중앙집권체제를 지향하는데 이는 중앙에서 지방으로 관리를 파견해 통치함을 의미합니다. 백제는 한성시기가 전성기로 4세기 후반 근초고왕이 대표적입니다. 고구려에 의해 한강 유역을 빠앗기고 개로왕이 죽게 되어 백제는 수도를 웅진으로 옮기게 됩니다. 오늘날의 공주입니다. 이 지역이 협소하고 새로이 정치세력을 재편하고 백제 중흥의 기치를 펼치며 성왕대에는 부여로 옮기는데 사비시대입니다.
사비시대 무령왕이 지방특별행정구역으로 22담로를 설치하는데, 왕족이나 측근을 파견해 지방장악력을 높이고자 햇던 것으로 보입니다. 담로에는 여러 설이 있는데, 특별행정구역이었다고 보는 설이 있고, 일반행정구역을 재번했다고 보는 설이 있습니다. 그러나 양쪽 모두 지방에 왕권을 미치는 목적은 같았다고 보입니다.