1898년 독립협회는 박정양 내각과 중추원 신관제를 합의했습니다. 즉 중추원을 의회로 만들려고 한 것입니다. 신관제에 의하면 중추원 구성원은 관선의원은 황제가 추천하는 25명과 독립협회가 추천하는 25명의 민선의원으로 구성하려 했습니다.
국민 투표가 아닌 독립협회가 추천하는 민선의원 구성은 아직 민중의 계몽이 미흡하다고 여겼기 때문입니다. 즉 민중들은 아직 계몽의 대상이지 정치에 참여하기에는 이르다고 파악하여 당분간은 민선의원은 독립협회에서 추천하려고 한 것입니다.