최승로의 시무 28조 가운데 "왕이 백성을 다스리는 것은 집집마다 가서 돌보고 날마다 이를 보는 것이 아닙니다. 그러므로 수령을 파견하여 가서 백성의 이익과 손해를 살피게 하는 것입니다...먼저 10여 주⋅현을 묶어 하나의 관청을 두고 관청마다 두세 명의 관원을 두어 백성 다스리는 일을 맡기소서.."라 주장합니다.
983년(성종 2)에 양주(楊州)⋅광주(廣州)⋅충주(忠州)⋅청주(淸州)⋅공주(公州)⋅진주(晋州)⋅상주(尙州)⋅전주(全州)⋅나주(羅州)⋅승주(昇州)⋅해주(海州)⋅황주(黃州) 등 12개 주에 목(牧)을 설치하고 목사(牧使)를 파견하였습니다