발해는 지방을 효율적으로 통치하기 위해 중아의 3성 6부제를 기반으로 하면서도 지방에는 5경, 15부, 62주의 3단계로 나누어 통치하였습니다.
5경은 전략적 요충지에 설치된 광역 행정 중심지로, 상경, 중경, 동경, 남경, 서경이 있었고, 각 경에는 왕족이나 고구려 계통 지배 귀족들이 배치되었습니다. 15부는 지방 행정의 중추 역할을 하며 도독이 파견되어 지방 행정을 총괄했고, 62주는 그 아래 현 단위로 자사가 통치했습니다. 그리고 말단 촌은 말갈족 촌장이 주로 자치권을 가지고 운영하였습니다.