9세기 신라말은 중앙의 진골 귀족들이 왕위 쟁탈전으로 왕권이 매우 취약했습니다. 게다가 진골 귀족들은 사치와 부패, 그리고 반복된 흉년과 재난으로 신라 왕실의 권력이 쇠약했습니다.
이런 이유로 지방에 대한 중앙의 통제력이 약회되었던 것입니다. 지방에는 중앙에서 파견된 관리, 군진 세력, 해상 무역가, 현지의 촌주들이 지역의 실질적 지배자, 즉 호족으로 성장했습니다. 특히 기존 중앙 귀족 출신이나 토착 세력들이 군사력을 바탕으로 성주·장군을 자칭하며 독립적인 세력을 구축한 것입니다.