장보고는 통일신라 시대 청해진을 설치하여 당시 해상 무역을 장악한 무역의 중개자였습니다. 청해진은 통일신라 정부의 허가를 받아 세워졌으며, 그 역할은 민간 무역선과 해상 신라인을 보호하는 것에 중점을 두었다고 알려져 있습니다.
해적이라는 평가는 "민간 무장 세력이 해상 무역을 독점하였다"를 가지고 해적이라고 평가하기도 하는데, 국가의 승인을 받아 설치하였고, 오히려 주위의 해적을 소탕하고 해상 치안을 유지하는 업무를 담당하였습니다. 해적이라고 평가하기 보다는 국가에서 승인을 해준 "해상 민간 경찰"+"중개 무역 세력"으로 보는게 더 맞습니다.